Besidomintys Europos Sąjunga žino, kad viena iš pastarojo dešimtmečio svarbiausių su ES kaita susijusių temų yra klausimas, kaip krizės veikia ES – silpnina ją ar stiprina. Ar krizė, kuri paprastai suprantama kaip lūžio momentas, atskleidžia ES institucijų ir susitarimų tarp šalių silpnumą, ar atvirkščiai – išryškindama ES sandaros trūkumus, pastūmėja valstybes nares link tokių integracijos sprendimų, kurių įprastomis sąlygomis nesiryžtama priimti? Tad ką galime pasakyti apie tai, kaip ES tvarkėsi su COVID-19 krize šiais besibaigiančiais 2020 metais ir ką tai rodo apie pačios ES būklę?
Tam pirmiausia reikia įvertinti, kaip ES ir jos valstybės narės reagavo į pandemiją bei jos pasekmes žmonių sveikatai ir ūkinei veiklai. Prieš maždaug metus pasirodžius pirmiesiems pranešimams apie viruso plitimą Kinijoje, o netrukus – ir Italijoje bei kitose ES šalyse, pirmiausia buvo matomas kontrastas tarp biurokratinio Europos Komisijos atsako, kuriant už krizės valdymą atsakingą pareigūnų grupę ar organizuojant ilgai trukusį centralizuotą medicininės apsaugos priemonių įsigijimą, bei kovo mėnesį vienas po kito sekusių ES šalių nekoordinuotų užsidarymo priemonių įvedimo.
Tiesa, per keletą kovo mėnesio savaičių ES institucijų atsakas tapo matomesnis ir labiau koordinuotas. Imtasi ne tik bendro ES šalių piliečių parvykimo į savo šalis organizavimo, bet ir suspenduotos ES šalių fiskalinę politiką bei valstybės pagalbą reglamentuojančios taisyklės, leidusios joms laisviau skolintis bei finansuoti atsaką sveikatos apsaugos ir ekonomikos skatinimo priemonėmis. Europos Centrinio Banko sprendimai dėl obligacijų įsigijimų dar labiau palengvino ES šalių, ypač Italijos, galimybes skolintis. Be to, dalis ES biudžeto lėšų nukreipta pandemijos poveikiui švelninti, investicijoms į medicininius tyrimus vakcinoms kurti, prisidedant Europos Komisijai atkurti vidinių ES sienų kirtimo „žalieji koridoriai“ svarbiausioms prekėms gabenti.
Vis dėlto pirmąjį ES ir jos šalių atsaką į pandemiją ne vienas apžvalgininkas įvertino kaip ES silpnumo ir susiskaldymo įrodymą. Spūstys ties vidinėmis ES bendrosios rinkos (ir Šengeno) sienomis, vienašališki atskirų valstybių veiksmai, įskaitant net ir medicinos prekių eksporto ribojimą, rodė ne tik koordinuoto atsako į krizę trūkumą, bet ir ankstesnių ES pasiekimų – ypač bendrosios rinkos bei laisvo žmonių judėjimo – trikdymą. Atrodė, jog daugelio ES šalių vyriausybės pamiršo, kad jų gyventojų sveikatos ir ekonomikos gyvybingumo saugojimas gali būti efektyvesnis, kai atliekamas koordinuotai, nes pati pandemija buvo ir yra valstybių sienas peržengianti krizė. Kai kurių ES šalių politikai galbūt vadovavosi „zuikiavimo“ taktika, kai greičiau reaguojantys gali turėti trumpalaikę naudą, nors ilgalaike prasme tokie veiksmai atrodo neracionalūs, nes gadina reputaciją ir pasitikėjimą.
Prasukime laiką pora mėnesių į priekį ir dominuojantis ES atsako vertinimas jau tampa visiškai kitoks. Kovo ir vėlesniais mėnesiais vykusiuose Europos vadovų tarybos (EVT) posėdžiuose suformuotas konsensusas dėl bendro ES šalių atsako poreikio, o gegužės pabaigoje Europos Komisija atnaujino daugiamečio ES biudžeto 2021-2027 m. projektą bei su juo pateikė siūlymus dėl ekonomikos atsigavimo fondo, kurie bendrai sudarė 1,85 trilijono eurų paketą.
Pastarieji siūlymai sekė po daug dėmesio susilaukusios Vokietijos ir Prancūzijos iniciatyvos sutelkti 500 milijardų eurų neatlygintinų subsidijų ekonomikos atsigavimui skirtiems poreikiams bendro ES šalių skolinimosi pagalba. Tai ne vienas apžvalgininkas įvertino kaip esminį žingsnį link ES integracijos gilinimo, kuriant fiskalinę sąjungą, ypač demonstruojant Europos Šiaurės šalių solidarumą su Pietų šalimis, kurias ir ši krizė vėl paveikė labiausiai. Iniciatyva buvo pavadinta ES „Hamiltono akimirka“, t.y. Jungtinių Europos valstybių federacijos kūrimu, prilygstančiu JAV federalinio biudžeto suformavimui. Vokietijos vyriausybės pritarimas šiai bendro skolinimosi idėjai buvo reikšmingas judant link susitarimo tarp visų ES valstybių narių tiek dėl naujo daugiamečio ES biudžeto, tiek dėl ekonomikos atsigavimo fondo. Vokietijos pozicija buvo laikoma ypač svarbia ir dėl to, jog tradiciškai jos vyriausybė nepalaikė ES šalių skolos subendrinimo, euroobligacijų ar korona-obligacijų sukūrimo. Tad nors bendro ES skolinimosi idėja, Vokietijos atstovų požiūriu, nebuvo tapati šiam vienkartiniam ES šalių skolų subendrinimui, tačiau ne vienam analitikui ši nuostata atrodė kaip istoriškai reikšmingas pokytis.
Po porą mėnesių užsitęsusių derybų tarp ES šalių, liepos mėnesio EVT pavyko rasti kompromisą. Pastebėtina, kad tai įvyko po to, kai pirmininkavimą ES Tarybai perėmė Vokietija. Rudenį, po dar kelių mėnesių derybų tarp EVT ir Europos parlamento, buvo rastas sutarimas ir tarp šių institucijų. Nors kelioms savaitėms drama vėl buvo atgaivinta po Vengrijos ir Lenkijos valdančiųjų pareikštų ketinimų vetuoti šį susitarimą dėl jame numatytų su įstatymo viršenybės laikymusi siejamų sąlygų, galiausiai ir ši kliūtis buvo įveikta. Taip pat ne be Vokietijos kanclerės pastangų. Beje, turbūt suveikė ir vieši svarstymai apie likusių ES25 šalių galimybę susitarti be Vengrijos ir Lenkijos, kaip anksčiau ne kartą ES susitarė dėl euro zonos krizės valdymo priemonių be Jungtinės Karalystės ir kai kurių kitų šalių.
Ar tokie šiemet ES priimti atsako į krizę sprendimai rodo, kad galiausiai 2020 m. tapo esminio integracijos proveržio metais? Ar ateityje ES ir jos valstybės bus geriau pasirengusios reaguoti į galimas naujas pandemijas ir kitas valstybių sienų nepripažįstančias krizes? Teigiamas atsakymas į šiuos klausimus būtų pernelyg ankstyvas. ES ir jos šalių atsakas rodo, kad nors valstybių vyriausybės krizės metu tarsi pamiršta apie galimybes koordinuotai jas valdyti, tačiau ES institucijos veikia. Tai – gera žinia. Blogesnė žinia yra ta, kad kai kurie sprendimų derinimo procesai ES užtrunka labai ilgai. Per tą laiką, kol tarp ES institucijų buvo pasiektas sutarimas dėl bendro atsako į krizę finansinėmis priemonėmis, ne tik spėjo atslūgti pirma pandemijos banga, bet pakilo ir įsismarkavo antroji, buvo sukurtos, išbandytos ir patvirtintos pirmosios vakcinos ir prasidėjo ES šalių gyventojų vakcinavimas.
Kitas svarbus dalykas – ES lėšų panaudojimas ekonomikos atsigavimui bus dar sudėtingesnis, nei politinis sutarimas dėl jo. ES šalių derybos dėl naujo daugiamečio biudžeto rodo, kad daugeliui šalių tradicinės interesų grupės ir finansuojamos sritys politiškai rūpi ne mažiau, nei deklaruojami ekonominės transformacijos – skaitmenizacijos bei aplinkos taršos mažinimo – siekiai. Tad ne tik Lietuvoje, bet ir kitose ES šalyse nebus lengva atsijoti praeityje parengtų projektų pelus nuo ateities ekonomikos grūdų. Vienose ES šalyse tiesiog gali trūkti tinkamų projektų idėjų ar gebėjimų juos tinkamai parengti. Kitose gali iškilti minėto teisės viršenybės principo nesilaikymo ar politinės korupcijos rizikos. Pasikeitusi sveikatos apsaugos ir ekonomikos situacija antrosios pandemijos bangos metu pastaraisiais mėnesiais irgi gali koreguoti skaičiavimus kiek kokia ES šalis pasinaudos ekonomikos atsigavimo paketo ištekliais. Be to, net ir įspūdingos ES lygiu sutartos ekonomikos gaivinimo sumos nublanksta prieš nacionalinius reagavimo į pandemiją paketus, pavasarį priimtus ir įgyvendinamus ES šalyse.
Taip pat nėra aišku, kaip bus finansuojamas bendrai ES pasiskolintų lėšų grąžinimas, kai tam ateis laikas – ar bus susitarta dėl naujų ES mokesčių, ar bus didinami valstybių įnašai į ES biudžetą, ar mažinamas finansavimas tradicinėms sritims. Tikėtina, kad gali būti visko po truputį, kaip įprasta ES reagavimui į krizes, veikiant kapanojimosi politikos būdu. Tad nors ekonomikos atsigavimo fondas yra vienkartinė būtent šiai krizei valdyti skirta priemonė, o vadinamosios „taupiosios ES šalys“ sieks kaip taip ir būtų, naujų ES mokesčių įvedimas gali turėti ilgalaikį poveikį.
Šalia daugiausia apžvalgininkų dėmesio susilaukusių ES reagavimo į krizę sprendimų finansinėmis priemonėmis taip pat išlieka neišspręsti seni, bet šios krizės dar labiau išryškinti iššūkiai. Pavyzdžiui, vis dar fragmentuota bendroji rinka, ypač paslaugų srityje. Skaitmeninių paslaugų teikimas tarp ES valstybių narių susilaukia tik fragmentiško dėmesio net ir tam skirtų EVT susitikimų išvadose, o dar lėtesnis yra konkrečių kliūčių mažinimo valstybėse narėse procesas. Pandemijos sustiprinti darbo rinkos pokyčiai Europoje keičia ne tik verslo, bet ir tokių paslaugų kaip švietimo, sveikatos apsaugos bei kitų teikimą, kuris neapsiriboja vienos šalies rinka. Tačiau ES ir jos šalių atsakas perteklinio reguliavimo kliūčių šalinimo ir administracinės naštos mažinimo priemonėmis smarkiai vėluoja.
Lapkričio mėnesį ES Tarybai pirmininkavusi Vokietija parengė pažymą apie ES atsako į COVID-19 pandemijos krizę koordinavimo būklę. Iš jos matyti, kad nepaisant EVT deklaruoto šalių vadovų siekio efektyviau koordinuoti nacionalines testavimo, kontaktų atsekimo, kai žmonės kerta ES valstybių sienas, karantino ir kitas taisykles, susitarimai dėl bendrų taisyklių dar rengiami. Nors koordinuotas vakcinų įsigijimas bei paskirstymas ES šalims susilaukė daug dėmesio, tačiau pavasarį kelta ES sveikatos sąjungos idėja veikiausiai apsiribos labiau suderintomis nacionalinėmis sveikatos apsaugos priemonėmis, kai jos turi poveikį kitų ES šalių gyventojams. Lapkričio pabaigoje Europos Komisijos pasiūlyta farmacinė strategija Europai gali palengvinti vaistų ir kitų gydymo priemonių bendrą tyrimų ir gamybos finansavimą bei paskirstymą, tačiau irgi veikiausiai apsiribos tuo, kas atitinka bendrosios rinkos ir subsidiarumo principus.
Tad klausimas apie tai, ar iš šios krizės ES ir jos šalys išeis atsparesnės ateities krizėms lieka atviras. Kaip ES dažnai būna, po skambių pareiškimų apie istorinius sprendimus, prasideda ilgas jų derinimo ir dar ilgesnis įgyvendinimo valstybėse narėse procesas. Naujos iniciatyvos dažnai užgožia tai, kad ankstesnės dar nėra tinkamai įgyvendintos. ES valstybės narės keičiasi savo patirtimis, kažkiek mokosi iš jų, bet šis procesas neapsiriboja vien ES, o ir iš savo patirčių mokosi ne visų valstybių politikai. Lietuvoje valdančiųjų kaita po Seimo rinkimų, atrodo, apsunkino atsako į krizę patirties perėmimą.
Galiausiai, kitais metais aktyvią politinę veiklą planuoja baigti didžiausią iš visų ES valstybių vadovų krizių valdymo patirtį turinti Vokietijos kanclerė Angela Merkel. Jos lyderystė telkiant savo šalies vidaus veikėjų politinę paramą ES lygmens sprendimams, kurie dažnai paremti ir Vokietijos mokesčių mokėtojų pinigais, bei tarpininkaujant tarp Šiaurės ir Pietų, o kartais ir Vidurio Europos šalių buvo svarbi ir šiais metais derinant ES atsaką į pandemiją. 2021 m. lyderystės ES klausimas taps dar svarbesnis, įvertinant ne tik šios krizės bendro valdymo pamokas, bet ir Jungtinės Karalystės išstojimą iš ES bei geopolitinius ir technologinius pokyčius pasaulyje.
----------
Ramūnas Vilpišauskas yra Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius, Lietuvos mokslo tarybos finansuojamo projekto „Lietuvos ir kitų ES šalių narių atsakas į COVID-19 pandemiją: poveikis viešajai politikai ir ekstremalios situacijos valdymas”, sutarties Nr. S-COV-20-13, tyrėjas.
www.tspmi.vu.lt nuotrauka
Informaciją atgaminti visuomenės informavimo priemonėse bei interneto tinklalapiuose be raštiško UAB „BNS“ sutikimo neleidžiama.
